新修订的《中华人民共和国土地管理法》提出的以“限制征收集体土地、缩小征地范围”为导向的成片开发政策引起社会热议，防范成片开发引发公共利益肆意扩张和土地征收泛化成为焦点。文章通过一系列分析现有的政策约束机制，指出当前还存在国土空间规划体系尚未健全、“公益性”审查制度还不完善、缺乏完善的监督机制、权利人参与权保障不足等风险隐患。结合地方实践提出有关政策建议：以新发展理念指导成片开发，完善国土空间规划体系，从程序上规范公益性审查制度，强化事后监督和公众监督，完善被征地人参与机制。

  王春磊, 周怀龙.关于完善成片开发约束机制的思考与建议[J].中国国土资源经济,2024,37(11):30-35.

  新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）将成片开发纳入“公益性”范畴，引发社会热议。综合性的成片开发无论是征地规模还是用途类型都是一般单独选址项目用地不能够比拟的，但在缺乏完善的约束机制条件下，很容易成为继续扩大建设用地规模的推手。政策出台至今争议不断，防范因成片开发引发的公共利益肆意扩张和土地征收泛化成为研究的焦点。当前土地制度改革研究中的重点为：通过引入民主机制和“精明增长”理念对征收的必要性进行论证；从开发内容、过程、结果三个维度对非公共利益因素进行风险控制，防止成片开发功能异化偏移；从完善农民集体同意权行使的主体和方式、指向内容、法律上的约束力等方面形成外部硬约束，完善成片开发约束机制以实现针对性的规范补强。当前，学者们的研究集中于《土地征收成片开发标准》（以下简称《标准》），针对《标准》中存在的一些制度性风险，进而引出有关约束机制的探讨，但这种研究多是侧重某一方面，鲜少对约束机制进行系统的归纳。本文立足成片开发征收现有约束机制，归纳总结并分析存在的风险隐患，结合地方实践，从开发的指导理念、规划管控、公益性审查、监督和参与机制等方面系统提出完善成片开发约束机制的政策建议。

  “成片开发”源于国务院1990—2008年生效的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(以下简称《办法》)，与当时“扩大开放、引进外资”的特定历史背景息息相关，旨在吸引外商投资开发经营成片土地，有效利用土地资源，解决发展经济和推进城镇化进程中遇到的公用设施建设问题。严格来说，《办法》中“成片开发”仅指项目开发前在成片土地上进行的基础设施建设过程，应用场景范围也仅限于经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区。但在我国的征地实践中，通过“成片开发”形成的大多是功能复合和用途多样的混合建设用地，比如常见的工业园区、开发区、城市新区等，既有道路、绿化、公用设施等公益性用地，也有工业、商服、住宅等经营性用地。

  “成片开发”是在当时国力不足又迫切希望发展经济的背景下做出的妥协性选择，相关定义随着《办法》的废止而失效。2019年，“成片开发”作为土地征收的必要性条件被纳入新修订的《土地管理法》，但其定义已不同往昔。如自然资源部修订的《标准》（2023版）将“成片开发”定义为“在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一些范围的土地进行的综合性开发建设活动”。

  完整的土地开发流程中，土地征收是前期工程和开发的基础条件，土地开发方式宏观变化某些特定的程度上反映的是征地制度改革的方向。我国征地制度的主要思路和框架源于1954年《宪法》，该版《宪法》以“公共利益”作为实施征地的前置条件。改革开放后，1982年《宪法》及历次修订中依旧将“公共利益”作为征地基础，并对国有和集体土地范围进行划分，形成了“城市土地国有、农村土地集体所有”的土地所有权结构，奠定了中国特色征地制度的基础。1986版《土地管理法》更是将征地对象明确为农村集体所有的土地，标志着政府以征地权实现对农地非农化过程的全面垄断。1998年对《土地管理法》的修订中进一步强化了城乡分治原则，实行土地用途管制和国有土地有偿使用制度，上收了征地审批权，确立了单独选址项目用地与分批次建设用地两种征地审批模式。后者一度成为激发经济活力、推动城镇化建设的重要政策举措，但也造成耕地面积慢慢地减少、集体土地被过度征收等诸多问题。

  为完善征地制度，兼顾存量土地开发利用空间不足以支撑发展区域经济的需要，国家于2019年启动了以“限制征收集体土地、缩小征地范围”为导向的《土地管理法》第三次修订。新修订的《土地管理法》以列举的形式明确了基于公共利益需要可以依法实施征收的五种情形，“成片开发”名列其中。从既往实践看,“成片开发”征地规模远大于《土地管理法》中列举的其余四种用地情形，其巨大的用地需求与缩小征地范围的宗旨无疑是冲突的，因此，需要对成片开发进行一定的约束和限制。法律授权自然资源部以部门规章形式出台《标准》并作出具体规定，比如规划管控、公益性审查、负面清单、程序把控和知情同意权等，以对成片开发征收进行相对有效约束。

  根据《标准》，“成片开发”无论是地块确定还是方案编制均以两个规划为依据和指引。国民经济与社会持续健康发展规划为成片开发及城镇其他建设活动提供科学的用地指标指引，在某些特定的程度上统领了成片开发的阶段性规模。国土空间规划是成片开发的空间依据，地块落实在划定的城镇建设用地范围内，通过下层级的控制性详细规划确定成片开发的适建区，落实规划发展或空间管控意图。当前，城市建设用地进入存量发展阶段，新增建设用地指标进一步收紧，存量更新改造将成为未来城市建设的主要方式，两种规划既是成片开发落实城市建设的导向，也是对成片开发导致城市空间蔓延的潜在可能性的约束。

  “公共利益”是征地启动的前提，公益性是对成片开发的最根本限制。《标准》有开发方案公益性用地比例“不低于40%”的门槛要求，在诠释《土地管理法》把成片开发纳入公益性范畴的同时，也进一步凸显了“基础设施、公共服务设施”作为主要公益性用地类型的表征定位。在各地具体的实践中，除开发区及特殊用地类型外，大多成片开发方案均能保证落实40%比例的门槛要求。考虑到用地类型和地区差异，公益性用地比例设置非强制性标准，各地可根据真实的情况确定。公益性用地审查是保障成片开发征收公共利益属性的重要方式，《标准》要求市、县政府编制开发方案时需听取人大与政协有关人员、社会公众、专家学者的意见，省级政府组织专家委员会对开发方案进行论证，论证结论作为方案批准的重要依据，有力保障土地征收的公益性。

  为避免土地被征收后利用效率低下、闲置浪费，同时也为了明确成片开发的非适合使用的范围，国家以四种限制类型构成对开发方案拒批的“负面清单”，即“（一）涉及占用永久基本农田的；（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的”。“负面清单”对于抑制盲目的空间扩张，提高开发片区投资强度和产出效益，严控新增建设用地报批，促进土地可持续利用具有非消极作用。但清单中有关“大量”“土地利用效率低下”的描述较为模糊，存在适用的不确定性。为增强可操作性，各地在实践中采取定量化负面清单参数或增设其他清单，用以约束征收权，倒逼高效集约利用土地。比如采用平均供地率、土地闲置率、投资强度、土地开发利用率阈值等，对批而未供、闲置土地和土地低效利用进行量化；以开发进度或年均开发规模作为重要考核指标，判定是不是满足年度实施计划；把地方自然资源重点工作推进情况作为清单与成片开发相挂钩，抑或增加环境保护相关负面清单作为方案限制条件。

  合理的成片开发不仅有明确的征收目的和开发需求，在实施过程中还需要以正当的程序作为保障。成片开发征收由法律授权、政府主导，行为方式强制、征收与被征收主体地位不均等，因此必须构建标准严格的程序以限制公权力过度扩张。有关成片开发的直接性描述和规范主要基于《土地管理法》，以及自然资源部标准和地方实施性、规范性文件。《土地管理法》中“为了公共利益的需要”“成片开发应当符合有关规划”的规定，自然资源部标准中“县级以上地方人民政府应当组织编制土地征收成片开发方案”“方案报省级人民政府批准”“应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见”“省级人民政府对开发方案的科学性、必要性进行论证”“国家自然资源督察机构等应当加强对开发工作的监管”的规定，通过“土地管理法-部门标准-开发方案”的转进模式，明确了建设活动完成实质性审批所遵循的原则和参与主体。从地方实践来看，开发方案编制流程大致为“县级组织报批材料—市级审查把关—省级审查论证—批准方案—信息公开”，程序性规定是对成片开发泛化的行政性约束。

  《标准》规定开发方案编制应当征求公众意见，旨在提升方案编制的科学性和扩大方案的公众知情权，给予公众参与决策的机会。公众参与机制既能满足民众参与维护自身合法权利、反馈民意的需求，又能为政府优化改进开发方案、有序开展成片开发实施与管理监督提供辅助。有关“开发方案需征求所涉村集体经济组织和农民意见”的规定也是对成片开发的变相约束，政府实施土地征收是强制性地限制或剥夺村集体经济组织和农民土地权利的行为，村集体经济组织和农民是土地征收中被侵害的直接对象。把村民同意权作为政府决策的前置要件，既体现出国家注重维护农民合法权益，更有助于集体土地价值最大化实现。

  以国土空间规划限制成片开发的征收范围，以国民经济发展规划管控成片开发的节奏，在宏观上具有积极意义，但在微观上存在现实困境。首先，成片开发的实施主体是市、县级人民政府，而它们同样也是两种规划的主要编制主体，试图以规划限制“成片开发”存在自我限制的窘境。其次，由于国土空间规划体系刚刚建立，成片开发具体落实在控制性详细规划中，而与新的总体设计相衔接的详细规划还在逐渐完备中，影响成片开发方案的编制。再次，城镇建设用地范围内的集体经营性建设用地入市和成片开发土地征收一体两面，但当前国土空间规划统筹两种建设用地布局和用途适用性还在探索中，两种用地制度关系的平衡点及对于旅游、商品房等工商业之外的经营性用地的适用性有待进一步明确。

  在公益性用地指标紧张的区域，为实现40%公益性用地指标，部分方案可能会通过扩大征收范围以满足门槛要求，导致“寅吃卯粮”，影响后期方案的编制。一些工业为主导功能的片区为满足公益性用地门槛要求，多采用增划周边公共设施用地以完成片区指标，导致了诸如片区形态怪异，甚至为满足指标而修改规划等一系列问题。依据对各地出台的有关政策的梳理，部分地区已经意识到应依据城市功能区的不同，弹性调整40% 的公益性用地的比例要求，比如天津市的细化政策明确要求城市（城镇）范围内严格执行40%的比例，开发区（国家级、市级）、示范工业园区等范围内根据拟安排项目具体确定，尽可能的避免出现为满足刚性要求逐步扩大开发方案范围的情况。另外，公益性用地定义上，自然资源部确定的标准与住房和城乡建设部确定的土地分类标准不同，在某些特定的程度上也会影响方案编制过程中对于公益性用地的划分。成片开发“公益性”审查在程序上是由市、县级政府编制方案，并经省级政府批准审定，上下级政府之间是一种内部的行政隶属关系，具有利益趋同性，如果开发方案是为谋求同一利益，那么监督与被监督关系形同虚设。以往的开发模式中，各地政府高度依赖土地财政进行基础设施建设，省级政府及下辖市、县在发展经济和城市建设方面具有高度协同性，这种利益趋同性和协同性有时会左右方案的批复。

  为防止政府滥用征地权，造成土地资源的浪费，《标准》明确自然资源部、国家自然资源督察机构及省级政府需承担监管责任，在实践中主要是由各地自然资源主管部门负责。地方一般是通过出台具有省域特色的《标准》细则对关键风险点进行明确，减少沟通成本、减轻监管压力。比如，河南省规定了单个成片开发面积的上限，北京市给出了成片开发的具体适用类型，天津市定义了公益性用地范围。在具体实施过程中，按照方案确定的时序计划和规划用途做监督，从开发片区的用途管制情况、综合效益评估、土地报批供应、农田占补情况，以及与详细规划契合度等方面对归档资料和台账信息进行系统核查。但这种执法监督多来自行政系统内部自上而下的委托性监管，监督管理模式较为单一。另外，开发方案中部分硬性指标体系如土地利用效率、耕地占补平衡、土地权属情况等指标容易量化统计，但部分指标如社会效益、生态效益等指标数据，在实施过程中难以定量且存在不稳定性，弱化了对政府用地的有效监督。

  《标准》以符合规划和公益性保障为前提，明确方案编制、审批、监督主体的职责和义务，试图从完善程序流程方面对成片开发予以限定，但由于仍维持“先征收、再出让”的征收模式，且成片开发涉及土地面积和权利人范围较广，各地为提高征收效率，容易对农民的权益造成损害。对于农民权益的保护，《标准》中的规定大多数表现在“政府编制成片开发方案要征求社会公众意见”“成片开发方案需征求集体经济组织和农民的意见，并获得三分之二比例的通过”，对于利益相关的农民在编制过程中能否参与没有明确。方案在征求意见时，农村集体经济组织成员的身份认定标准不一，村民代表产生方法不一样导致最终的决议差异很大，被征收人对成片开发方案有异议或不满意时的裁决程序不完善。成片开发中所有的环节都有可能发生争议，而现行程序中却没有及时解决争议的程序制度安排，大多数情况下是被征收征用人与具体工作承办人的讨价还价，而具体承办的行政机关却掌握着最终决定权，被征收征用人合法权益难以保障。

  成片开发本质上是政府主导下的建设用地配置模式，为防止征地权泛化和缩小征地规模，首先要以新发展理念指导土地开发工作。市、县级政府在编制成片开发方案时应当以“严控增量、盘活存量”为指导思想和根本原则，统筹考虑土地开发的设施条件、规模、强度、时序等，促进土地资源的科学配置和节约集约利用，提高成片地块投资强度和产出效益，以此作为提升土地资源要素保障质量的出发点。同时，省级政府应严控开发水平和土地资源利用水平低的市县新增开发方案报批。

  发挥国土空间规划在资源配置和空间布局上的战略统领和刚性管控作用，统筹成片开发在城镇空间布局中的适用性，推动各类公共服务设施配套建设，改善城镇空间品质。作为衔接各级各类法定规划和建设管理的“界面”，详细规划指引下的城镇开发边界内地块开发细则是成片开发方案编制和核发建设工程规划许可证管理的依据。详细规划编制需要“上承总规，下通市场”，既适应新时期建设空间面临的存量更新改造、精细化建设和品质提升要求，还要结合当地资源禀赋和发展需求，对未来重点项目的落地、生产生活布局、基础设施建设等留足发展空间。通过详细规划精准选取重点发展区域，明确后续工作的建设方向和要点，作为开发方案编制的空间依据。另外，在国土空间规划编制实施中还需完善集体土地入市政策，为商住、工业、商业等经营性项目用地寻找出路。

  根据《标准》和地方实践，公益性用地比例门槛应是一种公益性导向。可以从“成片”标准和具体的比例值来实现弹性管控。对于“成片”的认定，不应局限在单个项目或片区规模，可以分析待开发地块与现状项目或周边地块的通达性，考虑到成片开发规模与公益设施服务半径，从控制性详细规划层面去核定公益性用地比例，不再对单个成片开发方案进行核定。对于公益性用地比例门槛、开发单元面积等指标，应作为论证方案合理性评价的参数，设置一定的梯度来弹性引导成片开发的风险管控。例如，评估片区内所涉地块用途未来的营利能力，对于符合规划和用途管制的低营利、非营利地块，可结合不同成片开发建设区域的真实的情况，按一定梯度比例系数折算为公益性用地面积，计入整个开发方案中的公益性用地比例。对于一些特殊情况，比如土地征收范围内用于建设安置用房、租赁住房等用地，以及产业园区、住宅社区周边配套商业服务用地，因其属性也具有公益性质，可在建立科学评审认定流程基础上，提供相关证明材料，按特殊的比例纳入公益性用地范畴。

  完善土地征收完成后的监督程序，保障相关行政主体切实履行监督职责，对建筑设计企业的用地项目、位置、期限及土地交付后的使用情况等进行跟踪监管。具体能采用包片负责的归责制度，即如果相关行政主体及其直接责任人员以行政不作为等方式怠于履行其监督职责，可以依法责令责任人限期改正，必要时追究其行政责任甚至刑事责任。以成片开发方案为重要依据，建立用地单位土地开发诚信承诺制度，并将其纳入社会信用记录，按照用地主体信用差异，在政府采购、项目招投标、土地竞拍等方面给予区别对待，定期向社会公示。充分的发挥原土地所有者或使用者对用地单位的监督作用，待开发土地闲置超过一定期限的，农村集体组织有权对土地进行收回，用这种利害关系加强集体组织、农民对被征收土地用地情况的监督。另外，还能够最终靠行政奖励等方式提高他们对用地情况的监督积极性。

  作为被征收土地的权利人，村集体和村民的充分参与，可以维护被征收征用人合法权益，提升开发方案的公开性，还能够更好的起到对政府开发行为监督的作用。通过事前通告、听证、限期公告等，将征地目的、范围、期限、面积等内容公开，保证被征收土地的村集体和村民能够及时获得征地相关信息并参与到有关程序中。征地项目被审查批准后，政府应及时公告批准的征地方案，通知所有利害关系的集体和农民，由征地工作人员和农民集体或村民代表在一定的标准范围内共同议定具体的补偿标准、补偿方式、安置方案并形成协议。协商不成的，交由审批机关进行裁决，裁决应当公开进行，允许被征地者去参加了，被征收者对裁决不服的，可以提起行政复议或行政诉讼及由中立第三方解决矛盾。更重要的是，要在完善市场交易规则及强化农村集体经济组织主体能力建设的基础上，不断拓展入市范围，加快实现在符合用途管制的前提下集体建设用地与国有建设用地权能平等。

  作者简介：王春磊（1985—），男，河南省鄢陵县人，自然资源部咨询研究中心副研究员，理学博士，从事国土空间治理政策研究。

  通讯作者：周怀龙（1983—），男，湖南省邵阳市人，自然资源部咨询研究中心副研究员，文学硕士，主要是做自然资源发展的策略研究。

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